Kuntien talouteen on iskenyt kahden suunnan puristus, jota moni kunnanjohtaja kuvailee poikkeuksellisen vaikeaksi hallita. Työttömyyden pitkittyminen näkyy kuntien kirjanpidossa kahdella tavalla: toisaalta niin sanotut työttömyyden rahoitusosuudet eli kuntien maksettavaksi lankeavat korvaukset valtiolle kasvavat, toisaalta verotulot pienenevät, kun yhä useampi kuntalainen on ilman palkkatuloja. Kuntaliiton tuoreen arvion mukaan pelkät työttömyyden rahoitusosuudet voivat nousta tänä vuonna koko maassa jopa 900 miljoonaan euroon. Summa on niin suuri, että se vaikuttaa suoraan siihen, millaisia palveluita kunnat pystyvät tarjoamaan ja millaisia päätöksiä ensi vuoden talousarvioissa joudutaan tekemään.
Miksi kuntien maksurasitus on kasvanut niin nopeasti
Kuntien vastuu työttömyysturvan kustannuksista ei ole uusi ilmiö, mutta sen painoarvo on kasvanut merkittävästi viime vuosina. Taustalla on ennen kaikkea työllisyyspalveluiden uudistus, jossa vastuu työnhakijoiden palvelemisesta siirtyi valtiolta kunnille. Samalla myös taloudellinen vastuu pitkittyneestä työttömyydestä on siirtynyt aiempaa voimakkaammin kuntien kannettavaksi. Käytännössä järjestelmä toimii niin, että kun työtön henkilö on ollut työmarkkinatuen tai peruspäivärahan piirissä riittävän pitkään, osa hänen etuutensa kustannuksista lankeaa asuinkunnan maksettavaksi. Mitä pidempään työttömyys jatkuu, sitä suurempi osuus kustannuksista siirtyy kunnalle.
Järjestelmän ajatuksena on ollut kannustaa kuntia panostamaan aktiivisesti työllisyyden hoitoon, sillä kunnalla on taloudellinen intressi auttaa asukkaitaan työllistymään. Kääntöpuolena on kuitenkin se, että kun työttömyys kasvaa laajemmin ja pitkäaikaistyöttömyys yleistyy, kuntien maksettavaksi kertyy summia, joihin ne eivät voi juurikaan lyhyellä aikavälillä vaikuttaa. Yksittäisen kunnan työllisyystoimet eivät riitä korjaamaan tilannetta, jos taustalla vaikuttaa koko maan tai koko alueen talouden hidastuminen. Tämä on juuri se tilanne, johon useat kunnat ovat tänä vuonna törmänneet: rahoitusosuudet kasvavat nopeammin kuin kunnat ehtivät sopeuttaa omaa toimintaansa.
Kuntaliiton esittämä arvio 900 miljoonasta eurosta koko maan tasolla kuvaa sitä, miten laajasta ilmiöstä on kyse. Kyse ei ole enää yksittäisten kuntien erillisistä ongelmista, vaan koko kuntakentän yhteisestä haasteesta, joka heijastuu myös valtion ja kuntien väliseen rahoitussuhteeseen. Kun kustannukset kasvavat ennakoitua nopeammin, kunnat joutuvat tarkistamaan talousarvioitaan kesken vuoden, mikä on hallinnollisesti raskasta ja voi johtaa nopeisiin, harkitsemattomiin säästöpäätöksiin.
Miten työttömyyden kustannukset jakautuvat kunnan ja valtion välillä
Suomalaisessa työttömyysturvajärjestelmässä kustannusvastuu jakautuu valtion, kuntien ja työttömyyskassojen kesken monimutkaisen kaavan mukaan. Lyhytaikaisessa työttömyydessä vastuu on pääosin valtiolla ja työttömyysvakuutusjärjestelmällä, mutta työttömyyden pitkittyessä kuntien osuus kasvaa asteittain. Tämä porrastus on rakennettu niin, että se antaisi kunnille taloudellisen kannustimen puuttua työttömyyteen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, ennen kuin siitä muodostuu pitkäaikaista ja vaikeasti katkaistavaa kierrettä.
Käytännössä tämä tarkoittaa, että kunnan kannalta yksi pitkäaikaistyötön asukas voi maksaa vuodessa huomattavan summan, kun lasketaan yhteen sekä suorat rahoitusosuudet että menetetyt verotulot. Summa vaihtelee sen mukaan, kuinka pitkään työttömyys on kestänyt, minkälaista etuutta henkilö saa ja millainen hänen aiempi tulotasonsa on ollut. Kunnille tämä tarkoittaa sitä, että työttömyysasteen noustessa edes muutamalla prosenttiyksiköllä, vaikutus kunnan talouteen voi olla moninkertainen verrattuna moneen muuhun menoerään, koska kustannus kasvaa sekä suorina maksuina että epäsuorina tulonmenetyksinä.
Järjestelmän monimutkaisuus on myös herättänyt keskustelua siitä, onko rahoitusvastuun jako kuntien ja valtion välillä enää oikeassa suhteessa siihen, kuinka paljon kunnalla todellisuudessa on keinoja vaikuttaa työllisyyskehitykseen. Suhdanteista johtuva työttömyys, rakennemuutokset tietyillä toimialoilla tai suurten työnantajien irtisanomiset voivat iskeä yksittäiseen kuntaan voimakkaasti, vaikka kunnan oma työllisyyspolitiikka olisi hoidettu esimerkillisesti. Tällaisissa tilanteissa kunnan taloudellinen vastuu voi tuntua kohtuuttomalta suhteessa sen todellisiin vaikutusmahdollisuuksiin.
Verotulojen väheneminen kiristää tilannetta entisestään
Työttömyyden rahoitusosuudet ovat vain toinen puoli kuntien taloudellisesta haasteesta. Samaan aikaan, kun työttömyys kasvaa, kunnan verotulot pienenevät, koska työttömäksi jäänyt henkilö ei enää maksa kunnallisveroa palkkatulostaan samalla tavalla kuin työssä ollessaan. Työttömyysetuudet ovat verotettavaa tuloa, mutta niistä kertyvä verokertymä on tyypillisesti huomattavasti pienempi kuin palkkatulosta kertyvä vero. Tämä tarkoittaa, että kunnan tulopohja kapenee juuri silloin, kun menopaine kasvaa.
Tämä kahden suunnan vaikutus on erityisen hankala hallita kuntataloudessa, koska molemmat ilmiöt liittyvät samaan perussyyhyn eli työllisyystilanteen heikkenemiseen, mutta niiden vaikutukset näkyvät kunnan kirjanpidossa eri kohdissa. Menopuolella kasvavat rahoitusosuudet ja mahdollisesti myös toimeentulotuen tarve, kun taas tulopuolella verokertymä hidastuu tai jopa supistuu. Kuntien talousarviot laaditaan tyypillisesti ennakoitujen verotulojen ja arvioitujen menojen pohjalta, ja jos työllisyystilanne heikkenee ennakoitua nopeammin, molemmat arviot osoittautuvat vääriksi samanaikaisesti.
Monissa kunnissa tämä on johtanut siihen, että talousarviota on jouduttu tarkistamaan kesken vuoden, ja osa kunnista on joutunut turvautumaan lisälainanottoon tai varautumaan veroprosentin korottamiseen seuraavana vuonna. Kuntien mahdollisuudet reagoida nopeasti ovat rajalliset, sillä suuri osa kuntien menoista, kuten sosiaali- ja terveyspalveluiden jäljellä olevat kustannukset, koulutus ja infrastruktuuri, on luonteeltaan pitkäjänteistä eikä sitä voida sopeuttaa hetkessä.
Erot kuntien välillä ovat suuria
Vaikka työttömyyden aiheuttama taloudellinen paine koskettaa kuntia laajasti, sen vaikutukset eivät jakaudu tasaisesti. Kunnissa, joissa työttömyysaste on korkea ja rakenteellinen työttömyys pitkäaikaista, rahoitusosuuksien kasvu näkyy suhteessa paljon voimakkaammin kuin kunnissa, joissa työllisyystilanne on vakaampi. Erityisen haavoittuvassa asemassa ovat kunnat, joiden elinkeinorakenne nojaa voimakkaasti yhteen tai muutamaan toimialaan, sillä yksittäisen alan taantuma voi nostaa paikallisen työttömyyden nopeasti ja pitkäksi aikaa.
Myös kunnan koko vaikuttaa siihen, miten hyvin se pystyy kestämään äkillisiä kustannuspiikkejä. Suurilla kaupungeilla on tyypillisesti laajempi veropohja ja enemmän liikkumavaraa, kun taas pienemmissä kunnissa yksikin suuri työnantajan irtisanomiskierros voi näkyä suoraan kunnan taloudessa merkittävänä lisämenona. Tämä epätasainen jakautuminen on nostanut esiin kysymyksen siitä, tulisiko rahoitusjärjestelmää kehittää niin, että se ottaisi paremmin huomioon kuntien erilaiset lähtökohdat ja vaikutusmahdollisuudet.
Alueellinen eriytyminen näkyy myös siinä, että osa kunnista on joutunut leikkaamaan palveluitaan tai lykkäämään investointeja juuri työttömyyden aiheuttaman kustannuspaineen vuoksi, kun taas toisissa kunnissa tilanne on pysynyt hallittavana. Tällainen kehitys voi pitkällä aikavälillä syventää kuntien välisiä eroja entisestään, sillä heikentynyt taloudellinen liikkumavara vaikeuttaa myös elinkeinoelämän edellytysten parantamista ja uusien työpaikkojen houkuttelemista alueelle.
Millaisia keinoja kunnilla on käytössään
Kunnat eivät ole tilanteen edessä täysin voimattomia, vaikka suhdannekehitykseen ei voidakaan suoraan vaikuttaa. Työllisyyspalveluiden siirryttyä kuntien vastuulle kunnilla on aiempaa suorempi rooli työnhakijoiden ohjaamisessa, koulutukseen kannustamisessa ja paikallisten työllistämistoimien kehittämisessä. Monet kunnat ovat panostaneet esimerkiksi nopeampaan yhteydenpitoon uusien työttömien kanssa, jotta työttömyysjaksot eivät pitkittyisi tarpeettomasti ja siirtyisi sitä kautta kunnan rahoitusvastuun piiriin.
Myös yhteistyö paikallisten yritysten, oppilaitosten ja muiden toimijoiden kanssa on noussut entistä tärkeämmäksi. Kun kunta tuntee oman alueensa elinkeinorakenteen, se voi kohdentaa työllisyystoimia sinne, missä niistä on eniten hyötyä, esimerkiksi tukemalla osaamisen päivittämistä aloilla, joilla on työvoimapulaa. Tällainen kohdennettu toiminta ei kuitenkaan tuota tuloksia hetkessä, vaan vaikutukset näkyvät usein vasta pidemmällä aikavälillä.
Kuntaliitto ja useat kunnat ovat myös tuoneet esiin tarpeen arvioida uudelleen, miten rahoitusvastuu työttömyyden kustannuksista jakautuu valtion ja kuntien välillä. Keskustelussa on noussut esiin muun muassa se, tulisiko järjestelmää muuttaa ennustettavammaksi, jotta äkilliset kustannuspiikit eivät pääsisi yllättämään kuntien talousarvioita kesken vuoden. Toinen esillä ollut näkökulma on se, miten valtio voisi tukea erityisesti niitä kuntia, joissa rakenteellinen työttömyys on pitkäaikaista eikä johdu kunnan omista toimista tai laiminlyönneistä.
Mitä kehitys tarkoittaa kuntalaisille
Kuntien kasvava kustannustaakka työttömyydestä ei jää abstraktiksi kirjanpidon kysymykseksi, vaan se heijastuu lopulta myös kuntalaisten arkeen. Kun kunnan menot kasvavat ja tulot samaan aikaan hidastuvat, vaihtoehtoja on käytännössä kolme: palveluiden karsiminen, veroprosentin korottaminen tai velkaantumisen lisääminen. Useimmissa kunnissa joudutaan todennäköisesti turvautumaan näiden yhdistelmään, mikä tarkoittaa, että työttömyyden kustannukset voivat lopulta näkyä esimerkiksi kunnallisveroprosentissa tai palveluverkon supistumisessa.
Samalla tilanne muistuttaa siitä, miten kiinteästi työllisyys, verotulot ja kuntien peruspalvelut liittyvät toisiinsa. Yksi työtön ei yksinään ratkaise kunnan taloutta, mutta kun työttömyys kasvaa laajasti ja pitkittyy, vaikutus koko kuntatalouteen voi olla huomattava. Tämä on yksi syy siihen, miksi työllisyyskehitystä seurataan kunnissa nyt entistä tarkemmin ja miksi ensi vuoden talousarvioiden valmistelussa työttömyyden kustannusvaikutukset ovat todennäköisesti aiempaa keskeisemmässä roolissa.
Loppujen lopuksi kyse on laajemmasta rakenteellisesta kysymyksestä siitä, miten hyvinvointiyhteiskunnan kustannukset jaetaan eri toimijoiden kesken silloin, kun talouden suhdanteet heikkenevät. Kunnat ovat tässä yhtälössä keskeisessä mutta samalla haavoittuvassa asemassa, sillä niiden käytössä olevat keinot vaikuttaa työllisyyteen ovat rajalliset verrattuna niihin taloudellisiin riskeihin, joita ne joutuvat kantamaan. Loppuvuoden aikana nähdään, missä määrin kunnat pystyvät sopeutumaan tilanteeseen ja missä määrin tarvitaan laajempaa keskustelua rahoitusjärjestelmän kehittämisestä.
Ladataan kommentteja...